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Communication de M. Robert Badinter, à partir d’une conférence prononcée à l’Université Humboldt de Berlin le 24 octobre 2005

Vers une Europe de la justice.

Extrait d’une page du site du Sénat, réunion du 7 décembre 2005.
[ Justice et affaires intérieures, 7 décembre 2005, page sur le site du Sénat. ]
lundi 24 avril 2006.
 

Nous sommes à un moment critique de la construction européenne. L’élargissement de l’Union aux pays d’Europe centrale et orientale qui ont eu l’infortune, après Yalta, de se trouver du mauvais côté du rideau de fer, et qui ont vécu plus de 40 ans sous un régime communiste, était une exigence morale et politique.

La réalisation de cet élargissement, mal expliqué aux citoyens de l’Union à l’Ouest, n’a pas suscité l’enthousiasme qu’appelait cette victoire de la liberté, ni rallié l’adhésion populaire nécessaire.

L’adhésion acquise de la Roumanie et de la Bulgarie, en 2007 ou 2008, renforce le sentiment de la politique du fait accompli que ressentent les citoyens européens des États fondateurs, peu informés et rarement consultés.

La perspective de l’entrée de la Turquie dans l’Union européenne apparaît programmée au terme de la procédure d’adhésion. Elle achève de susciter, chez de nombreux Européens et notamment en France, un sentiment diffus d’inquiétude devant cette Union européenne aux limites indéfinies.

Le grand projet européen d’une Europe maîtresse de son destin, acteur de 1er rang sur la scène internationale, capable de rivaliser avec les super-puissances d’aujourd’hui et de demain, et assurant aux citoyens européens liberté, prospérité et sécurité dans un monde chargé de périls, du terrorisme à la dégradation de l’environnement, semble s’éloigner inexorablement.

De cette inquiétude sourde et du ressentiment contre leurs gouvernants qui décident sans eux d’une Union européenne sur laquelle ils n’ont point de prise, le rejet de la Constitution européenne aux référendums français et néerlandais, est une des expressions.

Certes, le processus de ratification se poursuit. Les ratifications par voie parlementaire qui interviendront jusqu’en 2006 seront des gestes politiques à destination de l’opinion publique européenne, et nationale dans certains États.

Quant aux référendums, là où ils sont annoncés, auront-ils lieu et à quelle date ? La question est posée notamment en Grande-Bretagne. Ma conviction personnelle est que le projet de Constitution dans sa version actuelle est mort.

Mais j’espère que, à l’horizon 2007, les chefs d’État et de gouvernement de l’Union tenteront de sauver l’essentiel des avancées institutionnelles et démocratiques du traité constitutionnel, et se mettront d’accord sur un nouveau traité a minima sur les points qui feront l’objet d’un consensus.

Je pense notamment aux dispositions institutionnelles contenues dans la 1ère partie, telles que la création du ministre européen des Affaires étrangères, le rôle accru du Parlement européen ou encore au dispositif de contrôle du principe de subsidiarité par les parlements nationaux.

En bref, au lieu d’une Constitution européenne, on se contentera d’un simple traité apportant quelques modifications de nature institutionnelle. Et, avec un peu de chance, ce nouveau traité pourrait aussi reprendre la Charte des droits fondamentaux, qui se verrait ainsi conférer une valeur juridiquement contraignante.

Mais je suis persuadé qu’il ne sera pas possible de reprendre l’intégralité du projet de Constitution, même sous une forme légèrement remaniée. Pour les Européens de conviction, dont je suis, il ne saurait être question d’un renoncement à faire progresser l’intégration européenne, la plus grande entreprise commune des peuples européens dans leur histoire.

Simplement, il nous faut chercher de nouvelles voies et de nouveaux instruments pour faire progresser l’Union et la rendre plus proche des citoyens, plus sensible à leurs intérêts. Et, à cet égard, la justice me paraît être, dans les années à venir, un domaine privilégié des progrès de l’Union européenne.

La création d’une Europe de la justice répond, en effet, à une forte attente des citoyens, tant sur le plan pénal que civil.

Sur le plan pénal, on pense bien évidemment à la lutte contre les formes graves de criminalité transnationale, comme le terrorisme international, le trafic de drogue ou la traite des êtres humains, qui ne peut être efficace qu’à l’échelon européen.

Mais il ne faut pas oublier pour autant que la création d’un véritable « espace judiciaire européen » en matière civile et commerciale présente une importance majeure pour la vie quotidienne des citoyens. Je citerai notamment les problèmes douloureux soulevés par le droit de garde et les enlèvements d’enfants de couples mixtes divorcés ou séparés ou encore le règlement des litiges dans les affaires civiles transfrontalières.

J’ajoute qu’il me semble important que, dans le contexte actuel, notre pays prenne des initiatives fortes au niveau européen pour faire avancer des projets concrets dans des domaines répondant à de fortes attentes des citoyens.

En effet, après le référendum du 29 mai, il ne faut pas donner le sentiment que la France est un pays crispé et replié sur lui-même.

Ce n’est pas en restant passif, mais au contraire, en prenant des initiatives fortes dans des domaines précis comme les transports, la recherche, la protection de l’environnement ou encore la justice, où les attentes des citoyens sont particulièrement fortes, que notre pays pourra espérer retrouver son crédit auprès de ses partenaires européens et sa place dans la construction européenne.

À partir d’un état des lieux de la coopération judiciaire européenne, je voudrais donc vous présenter quelques pistes qui pourraient faire l’objet d’initiatives en vue d’accélérer la création de l’Europe de la justice.

Quel bilan peut-on dresser, tout d’abord, de la coopération judiciaire à l’échelon européen ?

Je ne rappellerai pas ici toutes les étapes de la réalisation de l’ « espace judiciaire européen ». Ce qui me semble important de souligner c’est que le fondement de cet espace repose sur la confiance mutuelle entre les États membres quant au fonctionnement respectif de leur système judiciaire et à la qualité des décisions rendues par leurs juridictions, comme l’a souligné la Cour de justice de Luxembourg dans sa jurisprudence.

Le mandat d’arrêt européen, qui repose sur le principe de la reconnaissance mutuelle consacré comme la « pierre angulaire » de la coopération judiciaire par le Conseil européen de Tampere, d’octobre 1999, en offre l’illustration.

Cet instrument repose, en effet, sur une procédure entièrement judiciarisée, permettant à une autorité judiciaire d’un État de se voir remettre, par une juridiction d’un autre État membre, une personne poursuivie ou condamnée, y compris un ressortissant de cet État, sans intervention du pouvoir politique, avec des motifs de refus limités (et notamment sans contrôle de la double incrimination pour une liste de trente-deux infractions) et cela dans des délais stricts. Il s’agit donc d’un progrès considérable par rapport à la procédure traditionnelle d’extradition.

Mais un tel acte, qui affecte directement les droits et la liberté des individus, suppose une confiance réciproque entre les systèmes judiciaires et les magistrats des différents États membres.

La Cour de justice des Communautés européennes l’a d’ailleurs souligné dans une décision du 11 février 2002 « Gozutok et Brugge », en estimant que le principe de la reconnaissance mutuelle impliquait nécessairement « une confiance mutuelle des États membres dans leurs systèmes respectifs de justice pénale et que chacun de ceux-ci accepte l’application du droit pénal en vigueur dans les autres États membres, quand bien même la mise en oeuvre de son propre droit national conduirait à une solution différente ».

La confiance mutuelle est donc bien en réalité le fondement même de l’espace judiciaire européen. Or, cette confiance réciproque, qui était déjà difficile à 15, risque d’être plus délicate encore à 25 ou 30 États membres.

Le ralentissement actuel de la coopération judiciaire européenne ne résulte-t-il pas d’ailleurs des difficultés suscitées par le dernier élargissement de l’Union à des pays dont les systèmes judiciaires portent encore les traces du passé ?

Et que dire de l’adhésion prochaine de la Roumanie et de la Bulgarie, dont la Commission européenne a souligné, dans ses derniers rapports réguliers, les insuffisances des systèmes judiciaires, notamment en matière de lutte contre la corruption ?

Pour qu’une véritable confiance mutuelle existe au niveau européen, 3 conditions doivent être réunies.

-  Tout d’abord, les États membres doivent respecter les mêmes valeurs, les mêmes principes fondamentaux, reconnus par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales de 1950 et par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

-  Ensuite, les législations nationales, et notamment les règles procédurales, doivent être suffisamment proches pour offrir des garanties comparables aux justiciables, notamment aux personnes mises en cause et aux victimes. Une harmonisation des garanties procédurales est donc, à mes yeux, indispensable.

-  Enfin, il est nécessaire de favoriser une connaissance réciproque des systèmes judiciaires et une confiance mutuelle entre les femmes et les hommes qui participent à la mise en oeuvre de l’espace judiciaire européen, comme les magistrats ou les auxiliaires de justice. D’où l’importance de la formation, des échanges et des réseaux entre les magistrats.

A partir de cet état des lieux, quelles sont les voies possibles pour aller vers un véritable espace judiciaire européen ?

Il me semble que, dans le contexte actuel, seul le recours à des « coopérations renforcées », dans le cadre des traités ou en dehors, permettrait de réaliser de grandes avancées vers une Europe de la justice. En effet, dans une Europe à 25 aujourd’hui, 30 demain, il me paraît illusoire de penser que tous les États voudront ou pourront progresser au même rythme dans ce domaine.

D’ores et déjà, les accords de Schengen ont représenté une première forme de coopération renforcée et ils ont permis de réaliser de notables progrès en matière de justice et de sécurité. Dès lors, la France ne pourrait-elle pas prendre des initiatives afin de proposer à ses partenaires européens de réaliser, dans le cadre d’une coopération renforcée, un véritable espace judiciaire commun ?

Je rappelle que le traité de Nice a expressément prévu la possibilité de recourir aux coopérations renforcées dans le domaine de la justice, dans « le but de permettre à l’Union de devenir plus rapidement un espace de liberté, de sécurité et de justice » (article 40 du traité sur l’Union européenne).

C’est même pour le « troisième pilier » dont relève la coopération judiciaire en matière pénale, que le traité de Nice se montre le plus ouvert à la possibilité de recourir à ce mécanisme, puisque la seule condition pour y recourir tient à l’accord d’au moins huit États.

On peut d’ailleurs relever que, paradoxalement, le recours à ce mécanisme aurait été plus difficile avec le traité constitutionnel, puisque celui-ci prévoyait d’aligner ce mécanisme sur la procédure de droit commun, où la Commission européenne et le Parlement européen disposent chacun d’une sorte de droit de veto.

Or, il me semble que notre pays n’aurait pas de grandes difficultés à trouver parmi les 25 États membres, des partenaires désireux d’approfondir leur coopération dans le domaine judiciaire.

Je pense naturellement aux 5 autres pays fondateurs et en premier lieu à l’Allemagne - avec une réserve toutefois pour l’Italie compte tenu de la défiance de M. Silvio Berlusconi envers les juges - ainsi qu’à l’Espagne et au Portugal. Je pense aussi à l’Autriche et à certains pays d’Europe centrale et orientale, comme la République tchèque, la Slovénie ou la Hongrie.

En revanche, je pense qu’il sera plus difficile de convaincre nos amis britanniques d’y participer, ainsi que les pays scandinaves, dont les systèmes judiciaires présentent de fortes différences avec le modèle continental issu du droit romano-germanique.

À la base de cette coopération renforcée pourrait figurer la création d’un véritable espace judiciaire européen, avec notamment un Parquet européen compétent pour lutter contre les formes graves de criminalité transnationale.

On pourrait ainsi imaginer que les États participants à cette forme de coopération renforcée décident d’un commun accord de renforcer et d’uniformiser les prérogatives reconnues à leur représentant national au sein d’Eurojust. De cette manière, Eurojust pourrait représenter l’équivalent d’un parquet européen pour les États participant à cette coopération renforcée.

La confiance mutuelle étant à la base de cette coopération renforcée, je crois aussi qu’il serait souhaitable de créer une véritable école européenne de la magistrature, afin de favoriser la connaissance réciproque des systèmes judiciaires et des magistrats des États participants, et plus largement, des États membres de l’Union européenne.

Ainsi, quelle que soit l’issue de la crise institutionnelle que traverse actuellement l’Union européenne, je crois que notre pays pourrait utilement prendre des initiatives en utilisant les possibilités offertes par les traités actuels, pour réaliser de grandes avancées vers ce modèle de justice européenne, que nous appelons tous de nos voeux.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Je vous remercie pour cette communication dont je partage entièrement les orientations. Il me paraît, en effet, primordial que notre pays prenne des initiatives au niveau européen dans des domaines concrets répondant à des attentes des citoyens pour ne pas donner à nos partenaires l’image d’un pays crispé et replié sur lui-même.

Et, parmi les domaines qui pourraient faire l’objet d’une coopération renforcée, la sécurité et la justice me paraissent des sujets où il existe une véritable attente de la part des citoyens.

À l’image des accords de Schengen, notre pays pourrait donc prendre des initiatives pour proposer à ses partenaires de réaliser des avancées dans ces domaines, en recourant, dans le cadre du traité ou en dehors, au mécanisme des coopérations renforcées.

Cela pourrait notamment permettre de créer un véritable Parquet européen compétent pour lutter contre les formes graves de criminalité transnationale ou encore une école européenne de la magistrature.

Il me paraît important cependant qu’une telle initiative soit ouverte à tous les États souhaitant y participer, notamment aux nouveaux pays membres, afin de ne pas donner le sentiment de créer une sorte de directoire ou d’exclure tel ou tel État membre.

M. Pierre Fauchon :

Je partage également vos orientations, mais je voudrais faire observer qu’il faudra faire beaucoup d’efforts de persuasion pour convaincre nos partenaires de réaliser de telles avancées.

Je rappelle que, au sein du groupe de travail de la Convention chargé de ces questions, notre président Hubert Haenel s’était heurté à de nombreuses réticences lorsqu’il avait proposé de créer un Parquet européen.

C’est seulement en séance plénière, et grâce à l’intervention du Président Valéry Giscard d’Estaing, que l’idée d’un Parquet européen a pu figurer dans le projet de Constitution. Mais sa création supposait un accord unanime des États membres. M. Hubert Haenel :

Ces réticences étaient surtout le fait des représentants britanniques, très présents au sein du groupe de travail, présidé par l’ancien Premier ministre irlandais, John Bruton.

En revanche, les autres représentants, comme Alberto Costa, qui est aujourd’hui ministre de la justice du Portugal, étaient beaucoup plus allants sur ces questions.

M. Robert Badinter :

Il est vrai que connaissant l’aversion de Silvio Berlusconi pour les juges, on voit mal comment l’actuel gouvernement italien pourrait accepter de participer à un tel projet.

Je voudrais souligner toutefois que, à l’Université Humboldt de Berlin, l’accueil de nos amis allemands à cette idée a été très positif.

M. Pierre Fauchon :

Je me suis entretenu récemment avec des magistrats qui m’ont dressé un bilan très positif de l’application du mandat d’arrêt européen. Il semble que cet instrument ait permis de réels progrès par rapport à la procédure d’extradition.

M. Hubert Haenel :

Je voudrais aussi mentionner les magistrats de liaison qui jouent un rôle très utile pour faciliter la coopération judiciaire.

M. Roland Ries :

Je souscris également aux propos de notre collègue Robert Badinter dont je partage entièrement l’analyse. J’avais moi-même avancé l’idée que notre pays prenne une initiative pour relancer la construction européenne dans le domaine de la défense. Quel que soit le domaine choisi, il me semble en effet indispensable de sortir du statu quo actuel. Il me semble cependant qu’il faut à tout prix éviter de faire référence au traité constitutionnel, de quelque manière que ce soit, afin de ne pas donner aux citoyens le sentiment de passer outre le vote du 29 mai.

M. Louis de Broissia :

Je suis également d’accord avec notre collègue Robert Badinter. Je pense, en effet, que si la construction européenne a subi un coup d’arrêt avec le vote négatif des Français sur la Constitution européenne lors du référendum du 29 mai dernier, c’est parce que l’Union européenne apparaît aujourd’hui davantage comme une contrainte que comme une chance aux yeux des citoyens.

En effet, ces dernières années, l’Europe est devenue responsable, dans l’opinion publique, des licenciements et des délocalisations, du sentiment croissant d’insécurité ou encore de l’impossibilité de baisser le taux de TVA dans la restauration.

Il est donc indispensable, à mes yeux, de modifier la perception de l’Europe par nos concitoyens en mettant l’accent sur les avantages que pourrait leur apporter l’Union européenne.

C’est la raison pour laquelle je pense que votre projet de création d’une Europe de la justice ne devrait pas uniquement apparaître comme une réponse aux seules attentes des magistrats mais aussi à celles des citoyens.

Il faudrait, en effet, mettre l’accent sur les bénéfices, pour la sécurité et pour l’amélioration de la vie quotidienne des citoyens, qui découleraient de cette initiative, car la justice, pour être légitime, doit être d’abord au service des justiciables.


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